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駐馬店市財政局局長 李瑞紅
這次長沙培訓班收獲很大，感觸很多，進一步打開了思路、理解了政策、掌握了方法。通過這次學習，也反思了我們自己的工作，找到了短板，明確了努力的方向。結(jié)合這次學習和工作實際，我就做好地方政府專項債談幾點體會。
專項是為了開前門堵后門，是擴大政府投資、逆周期調(diào)節(jié)的有效舉措。今年專項規(guī)模明顯增大、節(jié)奏不斷加快。截至目前，2020年我市已發(fā)行三批新增專項債券87.67億元，是2019年全年總額度的1.6倍，額度及增幅均居全省前列。近期省財政廳通知建立專項債發(fā)行評審常態(tài)化機制。
目前專項債券的支持領(lǐng)域主要11大領(lǐng)域，分別是鐵路、軌道交通、城市停車場等交通基礎(chǔ)設(shè)施，城鄉(xiāng)電網(wǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲氣設(shè)施等能源項目，農(nóng)林水利，城鎮(zhèn)污水垃圾處理等生態(tài)環(huán)保項目，職業(yè)教育和托幼、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生服務(wù)，冷鏈物流設(shè)施，水電氣熱等市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施，公共衛(wèi)生設(shè)施，城市供熱供氣等市政設(shè)施，有一定收益的應(yīng)急醫(yī)療救治設(shè)施和城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造等。
專項債利率低、期限長，是中央鼓勵的合規(guī)舉債，我們一定要高度重視，積極專項債項目的謀劃包裝，爭取更多的低成本資金。政府投融資有多種方式，專項債無疑應(yīng)該是當前的首選。
2018年以來，我市專項債券申報發(fā)行工作取得較好成績，額度及增幅均居全省前列，尤其是2020年以來，市政府領(lǐng)導高度重視專項債券申報發(fā)行工作，專項債券項目個數(shù)和申報金額均有大幅提高，申報工作得到省財政廳債務(wù)辦的高度認可，分配額度也體現(xiàn)了申報工作的成效。但仍然存在項目謀劃不足和支出進度較慢的問題，需要高度重視。
（一）項目謀劃不足
主要體現(xiàn)在幾個方面：一是項目謀劃數(shù)量額度不均衡。總體來看，部分縣項目個數(shù)和申請額度較大，但市本級及個別縣項目還是較少，申請金額也不大。截至目前，今年市級專項債券分配額度已達到去年的3倍，但一半以上都是幾個區(qū)的項目，市本級只發(fā)行了婦女兒童醫(yī)院、第二人民醫(yī)院和中華路停車場三個項目，市本級已入庫未發(fā)行的也只剩技師學院和黃淮學院兩個項目，市本級絕大部分部門和單位沒有謀劃和申報項目。根據(jù)目前“資金跟著項目走”的政策導向，下一步市本級可能會因為沒有項目導致不分配專項債券額度。二是謀劃的項目質(zhì)量不高。審核項目資料時發(fā)現(xiàn)，部分縣區(qū)和單位對沒有收益或者收益較低的項目，采取做大收入、壓縮支出等方式硬平衡假平衡。例如，有些項目謀劃的收益點根本無法落實，有些項目收益測算虛高到不合常理。這樣的項目極有可能誘發(fā)專項債券兌付風險，甚至有被定性為通過虛假手段獲取財政資金的可能。三是項目謀劃的深度不夠。審核發(fā)現(xiàn)，部分項目的可研是為了申報項目匆忙制作的，沒有經(jīng)過深入調(diào)研評估，在此基礎(chǔ)上制作的實施方案和評價報告也是不扎實的。資金到位后發(fā)現(xiàn)原來做的可研無法實施，導致項目無法順利推進，債券資金不能按計劃支出。
項目謀劃不足的主要原因還是重視不夠，債券項目謀劃的常態(tài)化機制未有效建立，都是通知來了臨陣抱佛腳，由于時間緊迫只能拍腦袋想項目。
（二）支出進度較慢
專項債券資金原則要求當年支出完畢，且必須支出到對應(yīng)項目上，尤其是2018年以來發(fā)行的自平衡專項債券，項目發(fā)行資料是在互聯(lián)網(wǎng)上向公眾公示過的，將來還要用項目自身收益償還本息，因此債券資金必須支付到對應(yīng)項目上，絕對不允許挪用。但據(jù)旬報統(tǒng)計，截至今年5月31日，全市2018年新增專項債券尚有5.67億元未支出，2019年全市支出進度65%，23.81億元未支出，2020年前兩批支出進度僅有21%。雖然提前批次資金下達時間較晚，但當初申報時就要求發(fā)行項目必須是可以立即開工的項目，且資金要在一季度支出完畢，實際支出進度與申報時的支出進度承諾嚴重不符。
債券資金支出進度慢的主要原因是項目前期謀劃不足，資金到位后因項目不能按計劃實施導致資金無法支出；另一方面，通過了解各縣區(qū)庫款情況，未支出的債券資金并未結(jié)存國庫，而是挪作他用，存在擠占、挪用專項債資金的問題。
根據(jù)目前政策導向，在未來一段時期內(nèi)，專項債券仍會保持較大規(guī)模的增加，并將成為地方政府打開前門主要渠道。在目前建設(shè)資金缺口較大，其他融資途徑越來越難的情況下，務(wù)必要高度重視新增專項債券,以更大的力度推動專項債項目的謀劃包裝，全面加強專項債的“借、用、還”管理。
（一）進一步加強領(lǐng)導
領(lǐng)導重視與否、管與不管，結(jié)果差異巨大，建議市政府領(lǐng)導繼續(xù)重視、支持、推動專項債券申報工作，縣區(qū)、市級部門主要負責人也要進一步提高對專項債券工作的重視程度，將專項債券的項目謀劃、包裝當作一項常態(tài)化和中心工作來做。
（二）加強項目謀劃
去年9月4日國務(wù)院常務(wù)會強調(diào)，按照“資金跟著項目走”的要求，專項債額度向手續(xù)完備、前期工作準備充分的項目傾斜；今年3月31日國務(wù)院常務(wù)會再次強調(diào)：按照“資金跟著項目走”的原則，對重點項目多、風險水平低的地區(qū)給予傾斜。在這次培訓班上，老師對專項債總結(jié)的關(guān)鍵詞就是“項目”：有收入的項目、準備充分的項目、合規(guī)的項目。所以必須做好專項債項目的謀劃。
一是精準把握政策。要緊緊圍繞黨中央國務(wù)院確定專項債券重點支持的“7+4”領(lǐng)域，堅持以重大政策落實為主線，以部門行業(yè)規(guī)劃為引領(lǐng)，以重點支持領(lǐng)域為準繩，進一步加大工作力度，準確把握政策要求，充分挖掘和全面梳理符合條件的專項債券項目，抓緊完善新籌劃項目的前期手續(xù)，及時開展項目評估，儲備更多優(yōu)質(zhì)項目，為爭取債券額度創(chuàng)造條件。
二是做實項目收益。自求平衡是專項債券的本質(zhì)特征，一點也不能摻假，這既是防范政府債務(wù)風險的重要原則，也是科學合理使用財政資金、提高財政資金使用績效的基本要求。項目收益實不實，可以結(jié)合周邊同類項目歷史數(shù)據(jù)、行業(yè)歷史數(shù)據(jù)、行業(yè)標準數(shù)據(jù)、收費依據(jù)等綜合評判。在專項債券專項評價報告中，一定要實事求是，如實和全面反映項目自身收益，所使用的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)要真實、可靠、可信并明確列示。
（三）加快支出進度
專項債券支出進度是影響債券資金效益的關(guān)鍵因素。按照國家規(guī)定，原則上政府債券發(fā)行后1個月內(nèi)要全部撥付到項目上，嚴禁將資金滯留國庫或沉淀在部門單位。省財政廳定期對各地債券支出進度進行通報，對支出進度較慢的市縣扣減債券分配額度。各縣區(qū)、部門要加快專項債券對應(yīng)項目資金支出進度,盡早安排使用、形成實物工作量,推動在建項目早見成效。
（四）確保按時償還專項債本息。專項債券發(fā)行后半年就開始付息，以后每半年付息一次，到期一次性償還本金。今年7月份，我市有10.5億元專項債本息需要償還，最多的縣達4個億，縣級財政面臨短期壓力較大。各市縣必須及時籌措資金按期歸還本息，未及時歸還的，省財政廳除采取適當方式扣回外，將暫停分配有關(guān)市縣債券額度，并將有關(guān)情況納入政府債券績效考核。政府專項債既要收益和融資自求平衡，又涉及政府信用，如果收益無法覆蓋本息，就必須使用財政資金歸還。所以，必須把專項債的“借、用、還”作為一個整體進行謀劃和管理，做到有始有終、有借有還，切實防范專項債券的流動性風險。
財政部門作為專項債券管理的職能部門，負有組織指導項目申報、組織開展入庫評審、歸集收入償還到期債券和配合主管部門對專項債券使用管理實施監(jiān)督等職能。結(jié)合工作實際，提出如下工作打算：
（一）加強與發(fā)改部門的協(xié)調(diào)配合
按照今年3月13日財政部辦公廳、發(fā)展改革委辦公廳關(guān)于梳理新增專項債券項目資金需求的文件要求，發(fā)改部門要充分發(fā)揮在制定建設(shè)規(guī)劃、熟悉建設(shè)項目等方面的作用，會同行業(yè)部門等抓緊梳理提出項目清單；財政部門要充分發(fā)揮在新增限額分配、項目融資收益平衡、專項債券發(fā)行和風險管理等方面的作用，會同相關(guān)部門對項目清單審核后提出專項債券項目資金額度需求。兩部門協(xié)商一致報本級政府同意后，逐級分別報省發(fā)改和省財政廳審核，確保項目單子和債券需求完全一致。
（二）加大市本級專項債券項目工作力度
各部門一定要高度認識專項債券項目申報的重要性，要搶抓政策機遇，提高責任意識，發(fā)揮職能作用，按照專項債券支持領(lǐng)域，深入挖掘本部門的符合專項債券發(fā)行要求的重大項目。對于市委、市政府關(guān)注的重點項目要進行專題調(diào)研，尋找收益點，探索可行性，盡量包裝成專項債。不能拘泥于個別領(lǐng)域、小額度項目，要解放思想、積極探索，成功包裝一批領(lǐng)導關(guān)注的、對我市經(jīng)濟建設(shè)有重大支撐作用的超大規(guī)模項目。
（三）加強對部門和縣區(qū)的政策指導
目前，自平衡專項債券還是個新生事物，宏觀規(guī)定性文件較多，指導性的操作規(guī)范較少，項目梳理篩選、成本測算、收益點的謀劃設(shè)計全靠單位部門和第三方機構(gòu)的主觀理解，缺少統(tǒng)一的、科學的規(guī)范和指導。下一步，計劃參考借鑒全省乃至全國范圍內(nèi)的成功發(fā)行案例，研究制定指導性申報指南，明確細化專項債券申報領(lǐng)域，建立清晰的負面清單，便于部門和單位有針對性地謀劃項目。同時堅持優(yōu)中選優(yōu)的原則，對第三方機構(gòu)服務(wù)質(zhì)量進行綜合考評，建立中介機構(gòu)負面清單和末位淘汰機制，推動項目評估質(zhì)量不斷提升。
（四）切實做好專項債券項目合規(guī)管理
專項債券管理的核心是項目管理，加強項目謀劃是加快專項債券發(fā)行使用進度、提高債券資金使用效益、防范債務(wù)風險的的重要措施。一是把好收益平衡關(guān)。部門和縣區(qū)申報項目必須有一定收益，融資規(guī)模要保持與項目收益相平衡，不得超越項目收益實際水平過度融資。二是明確項目資金投向。必須用于經(jīng)濟社會效益比較明顯、群眾期盼、早晚要干的政府投資項目，嚴禁用于置換債務(wù)以及可完全商業(yè)化運作的產(chǎn)業(yè)項目。三是優(yōu)先安排在建項目。對于新開工項目，要前期手續(xù)完備、能夠盡快開工建設(shè)，優(yōu)先安排納入相關(guān)規(guī)劃的國家重大戰(zhàn)略項目。四是統(tǒng)籌把握平衡。按照舉債與償債能力相匹配的原則和財政可持續(xù)發(fā)展要求，妥善處理好擴大投資和防范風險的關(guān)系，合理確定本地區(qū)債券需求，堅決防范法定政府債券風險。(來源：駐馬店財金研究期刊)
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