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地方政府適度舉債融資對解決基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的資金不足、促進地方財政的可持續(xù)運行均有著極為重要的意義，在不同的發(fā)展時期，國家出臺了不同的融資政策，地方政府選擇了不同的融資渠道，在取得大量成就的同時，往往也伴隨著風(fēng)險問題。按照時間分段，本文把我國地方政府融資渠道和融資政策進行了研究，相關(guān)結(jié)論或能為地方政府融資提供借鑒。

一、政府不得舉債，發(fā)展融資平臺（1994年-2009年）

（一）政府舉債渠道受限

1994年通過的《中華人民共和國預(yù)算法》規(guī)定：“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。至此之后，地方政府的發(fā)債行為被禁止。中國人民銀行1996年《貸款通則》規(guī)定：“本通則所稱借款人，系指從經(jīng)營貸款業(yè)務(wù)的中資金融機構(gòu)取得貸款的法人、其他經(jīng)濟組織、個體工商戶和自然人?！贝藯l規(guī)定對貸款主體進行了明確界定，貸款主體問題導(dǎo)致地方政府不能向銀行貸款融資。

1994年預(yù)算法和貸款通則的施行，使地方政府無法通過發(fā)行債券與貸款這兩種融資渠道進行融資，當(dāng)時的政策也沒有給地方政府提供其它合規(guī)的融資渠道。

（二）地方政府發(fā)展融資平臺公司

由于無法通過合規(guī)的渠道直接進行融資，地方政府為了解決基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金短缺的問題，成立以城市建設(shè)投資為主要職能的公司（城投公司）進行投融資，即“地方政府融資平臺公司”。

地方政府融資平臺公司第一輪快速發(fā)展是在1997年的亞洲金融危機爆發(fā)后，中央政府為刺激經(jīng)濟增長，掀起了一輪基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)熱潮。地方政府順勢通過城投公司融資，大力推進基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，地方政府融資平臺公司得到鞏固、發(fā)展。

地方政府融資平臺公司第二次發(fā)展機遇是在2008年，為應(yīng)對國際金融危機，中央政府加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資力度，提出“四萬億”的經(jīng)濟刺激計劃，確保國民經(jīng)濟平穩(wěn)增長。與此呼應(yīng)，中國人民銀行、中國銀監(jiān)會發(fā)布《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)〔2009〕92號），提出支持地方政府融資平臺公司發(fā)展，以拓寬基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)融資渠道，使政府融資平臺公司得以鞏固、發(fā)展、壯大。

二、清理平臺債務(wù)，放開政府債券（2009年-2013年）

（一）融資平臺增長過快凸顯弊端

地方政府融資平臺公司的爆發(fā)式增長也帶來了一系列的問題：一方面是地方政府融資平臺公司在數(shù)量和融資規(guī)模上急劇擴大，幾乎到了失控的邊緣，到2009年末地方政府各級融資平臺公司多達3800多家，其中70%以上為縣區(qū)級融資平臺公司，負(fù)債規(guī)模突破5萬億元；另一方面以平臺名義獲得的資金管理沒有納入政府預(yù)算管理，監(jiān)管不嚴(yán)導(dǎo)致資金使用混亂，效率低下。

（二）清理平臺公司債務(wù)

為應(yīng)對地方政府融資平臺公司爆發(fā)式增長帶來的問題，國務(wù)院及各部委出臺了一系列的政策文件甄別清理平臺公司債務(wù)?！秶鴦?wù)院關(guān)于加強地方政府融資平臺公司管理有關(guān)問題的通知》（國發(fā)〔2010〕19號文）要求地方各級政府全面清理平臺公司債務(wù)；銀監(jiān)會、發(fā)改委、財政部等部委相繼發(fā)文，內(nèi)容涉及進一步清理甄別平臺公司債務(wù)、允許平臺公司發(fā)債、阻斷政信合作三方面。銀行對城投公司貸款審核日趨嚴(yán)格。

（三）放開地方政府債券

2009年全國兩會政府工作報告中提出安排發(fā)行地方政府債券，中央代發(fā)2000億元地方政府債券以支持積極的財政政策，財政部印發(fā)《2009年地方政府債券預(yù)算管理辦法》，地方政府不得舉債的規(guī)定得以突破。

隨著分稅財政體制的不斷完善和資本市場改革的深入發(fā)展，我國地方政府城市建設(shè)職能進一步加強，公開進行債券融資成為地方政府必然的選擇。2011年10月，財政部印發(fā)《2011年地方政府自行發(fā)債試點辦法》，進行地方政府債券發(fā)行模式改革?！掇k法》以上海、浙江、廣東、深圳四省（市）為地方政府自行發(fā)債試點地，試點?。ㄊ校┰趪鴦?wù)院批準(zhǔn)的發(fā)債規(guī)模限額內(nèi)，自行組織發(fā)行3年和5年期本省（市）政府債券 ，并可實行年度發(fā)行額管理。此次改革，使地方政府自行發(fā)債得以放開。 2013年起，進一步增加了江蘇和山東成為“自發(fā)代還”試點地，并適度延長了發(fā)債期限（3年、5年和7年）。

三、規(guī)范政府舉債，推廣運用PPP（2014年-2017年）

（一）政府舉債方式規(guī)范化

1. 2014年預(yù)算法是嚴(yán)控地方政府舉債的開始

2014年通過的《預(yù)算法》第三十五條：“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國務(wù)院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)?！贝隧椪邔φe債的方式和規(guī)模進行了明確的規(guī)定，對地方政府債務(wù)進行嚴(yán)格把控。

2.《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43號）強化了地方性債務(wù)管理

（1）賦予地方政府依法適度舉債權(quán)限。經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務(wù)，市縣級政府確需舉借債務(wù)的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。明確劃清政府與企業(yè)界限，政府債務(wù)只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。

（2）建立規(guī)范的地方政府融資機制。地方政府舉債采取政府債券方式。沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務(wù)的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預(yù)算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項債務(wù)的，由地方政府通過發(fā)行專項債券融資，以對應(yīng)的政府性基金或?qū)ｍ検杖雰斶€。

（3）鼓勵勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益。投資者按照市場化原則出資，按約定規(guī)則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運營合作項目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項目收益?zhèn)?、資產(chǎn)證券化等市場化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。在此文件中，明確提出推廣使用政府與社會資本合作（PPP ，Public-Private Partnership）模式，這是在全國大規(guī)模推廣應(yīng)用PPP模式的政策開端。

（二）推廣政府和社會資本合作模式

1.財政部《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》（財金〔2014〕76號）明確，推廣運用政府和社會資本合作模式是國家確定的重大經(jīng)濟改革任務(wù)，對于加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、提升國家治理能力、構(gòu)建現(xiàn)代財政制度具有重要意義。

2．財政部《關(guān)于印發(fā)政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知 》（財金〔2014〕113號）保證政府和社會資本合作項目實施質(zhì)量，規(guī)范項目識別、準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行、移交各環(huán)節(jié)操作流程。

3.國家發(fā)展改革委《關(guān)于開展政府和社會資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資〔2014〕2724號）對政府和社會資本合作的重要意義、主要原則、項目范圍及模式、加強政府管理及政策保障等方面提出了指導(dǎo)意見。

出臺的一系列政策對PPP模式的運用進行支持，并對操作流程做出了明確的規(guī)定，為之后PPP模式的快速發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。

（三）推廣政府購買服務(wù)

1.國務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》國辦發(fā)〔2013〕96號

政府向社會力量購買服務(wù)的內(nèi)容為適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔(dān)的公共服務(wù)，突出公共性和公益性。教育、就業(yè)、社保、醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、文化體育及殘疾人服務(wù)等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，要逐步加大政府向社會力量購買服務(wù)的力度。非基本公共服務(wù)領(lǐng)域，要更多更好地發(fā)揮社會力量的作用，凡適合社會力量承擔(dān)的，都可以通過委托、承包、采購等方式交給社會力量承擔(dān)。

2.《政府購買服務(wù)管理辦法》財綜〔2014〕96號

政府購買服務(wù)管理辦法對政府購買服務(wù)應(yīng)該遵循的原則、購買主體和承接主體、購買內(nèi)容、購買方式及程序、預(yù)算及財務(wù)管理、績效和監(jiān)督管理均作出了規(guī)定，是可以自成體系的一個管理辦法。

四、嚴(yán)控隱性債務(wù)，規(guī)范發(fā)展PPP（2017年至今）

（一）政府購買服務(wù)及PPP模式在發(fā)展中出現(xiàn)的問題

1.隨著國家不斷出臺支持政策，政府購買服務(wù)的規(guī)模不斷擴大，各地基本公共服務(wù)項目的購買服務(wù)工作取得明顯成效，公共服務(wù)供給的質(zhì)量和效益得到很大的提高。但是，政府購買服務(wù)在發(fā)展過程中也出現(xiàn)了一些問題，異化成為一種違規(guī)的地方政府融資渠道，如：（1）利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同為建設(shè)工程變相舉債；（2）通過政府購買服務(wù)向金融機構(gòu)、融資租賃公司等非金融機構(gòu)進行融資；（3）簽訂應(yīng)付(收)賬款合同幫助融資平臺公司等企業(yè)融資等問題。

2．2014年-2017年為PPP的高速發(fā)展階段，隨著PPP模式在全國的推廣、發(fā)展，在運用過程中出現(xiàn)了各種問題：（1）支出責(zé)任“固化”問題，表現(xiàn)為一些地方政府為了吸引社會資本和金融機構(gòu)快上、多上項目，通過BT、政府回購、承諾固定投資回報等明股實債方式實施PPP項目；（2）支出上限“虛化”問題，對于PPP項目支出責(zé)任不得超過預(yù)算支出10%的規(guī)定，一些地方政府認(rèn)識不到位，把關(guān)不嚴(yán)、執(zhí)行不力，還有些地方政府能力不匹配，對當(dāng)?shù)刎斄椭С鲐?zé)任測算不準(zhǔn)確，導(dǎo)致財政承受能力論證流于形式，失去了“安全閥”功效，很可能加劇財政中長期支出壓力；（3）運營內(nèi)容“淡化”問題，無運營或運營責(zé)任缺失，異化成加長版的BT等；（4）適用范圍“泛化”問題，將不屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，政府不負(fù)有提供義務(wù)的商業(yè)開發(fā)、招商引資的包裝成PPP等。

（二）規(guī)范發(fā)展PPP 的政策演進

在規(guī)范發(fā)展PPP的過程中出臺了一系列的政策文件，如50號文、87號文、92號文、34號文、54號文、10號文等政策文件，對PPP的依法合規(guī)發(fā)展進行了約束。

1. 財政部《關(guān)于進一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》（財預(yù)〔2017〕50號）在規(guī)范地方政府債，健全管理機制的同時，并非斬斷地方政府一切融資渠道，而是將正規(guī)融資途徑以外的不規(guī)范的渠道予以清理。因此，從文件實施的附帶效應(yīng)來看，對以PPP模式展開的基建投資產(chǎn)生利好，而正是由于PPP模式是一種政府與社會資本共同出資設(shè)立項目公司進行的投資行為，政府并不由此背負(fù)債務(wù)，可以說是一種舉債轉(zhuǎn)為股權(quán)投資的變化。50號文對地方政府融資產(chǎn)生了重大的影響，清理地方政府融資擔(dān)保、在限額內(nèi)允許地方政府舉債，這有助于化解地方政府債務(wù)風(fēng)險，對地方政府融資而言，可以起到約束性、清晰化的作用。

2. 財政部《關(guān)于堅決制止地方以政府購買服務(wù)名義違法違規(guī)融資的通知》（財預(yù)〔2017〕87號）嚴(yán)格規(guī)范政府購買服務(wù)預(yù)算管理，嚴(yán)禁利用或虛構(gòu)政府購買服務(wù)合同違法違規(guī)融資。對購買服務(wù)濫用和虛構(gòu)合同等予以禁止，同時加強預(yù)算管理。

3. 財政部辦公廳《關(guān)于規(guī)范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（財辦金〔2017〕92號）是對PPP異化提出來解決措施，特別是強化了運營和績效考核的理念和具體要求：未建立按效付費機制不得入庫，包括通過政府付費或可行性缺口補助方式獲得回報，但未建立與項目產(chǎn)出績效相掛鉤的付費機制的；項目建設(shè)成本不參與績效考核，或?qū)嶋H與績效考核結(jié)果掛鉤部分占比不足30%，固化政府支出責(zé)任的。

4. 財政部《關(guān)于做好2018年地方政府債務(wù)管理工作的通知》（財預(yù)〔2018〕34號）是從資金源頭斬斷了金融機構(gòu)直接或通過地方國有企事業(yè)單位等間接渠道為地方政府及其部門的融資通道，又?jǐn)財嗔似脚_融資的通道。

5. 財政部《關(guān)于進一步加強政府和社會資本合作(PPP)示范項目規(guī)范管理的通知》(財金〔2018〕54號)對核查存在問題的173個示范項目分類進行處置，并強調(diào)引以為戒，加強項目規(guī)范管理，切實強化信息公開，接受社會監(jiān)督，建立健全長效管理機制。

6. 財政部《關(guān)于推進政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》（財金〔2019〕10號）再次重申“推廣PPP模式，是黨中央、國務(wù)院作出的一項重大決策部署；PPP模式對于有效防控地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險、落實“六穩(wěn)”工作、補齊基礎(chǔ)設(shè)施短板，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有重大積極作用”,提出了PPP規(guī)范發(fā)展的總體要求，是今后依法合規(guī)運用PPP模式的綱領(lǐng)性文件。

五、地方政府融資合規(guī)路徑

通過對我國政府地方政府融資渠道和融資政策的演進研究可以看出，新舊融資渠道在不斷地發(fā)展、規(guī)范。發(fā)展至今，采用依法合規(guī)的債券和PPP模式進行融資是地方政府舉債的合規(guī)渠道。

（一）債券

 2014年預(yù)算法和國發(fā)〔2014〕43號文實施后，地方政府只能通過發(fā)行地方政府債券的方式來舉借債務(wù)，且必須在全國人大批準(zhǔn)的限額內(nèi)發(fā)行。發(fā)行主體為省、自治區(qū)或直轄市級政府，地（州、市）級政府僅能通過省級轉(zhuǎn)貸。

由于地方政府債券具有較強的計劃分配性，要考慮到各區(qū)域間有計劃性的平衡發(fā)展，其規(guī)模不可能太大。還有分散、資本金要求高壓力大、期限短、適用范圍窄(專項債)的特點，也是項目需求的制約因素。一些急需上馬的大型、長周期項目無法利用政府債券。

（二）PPP模式

實踐中看，地方政府對PPP項目更可控(由地方根據(jù)政策和需要發(fā)起)、也更具可操作性(政府配套支出可大可小)。而且還有額度大、周期長、資本金壓力小、杠桿作用明顯、適用范圍廣、平滑支出責(zé)任等特點。在宏觀層面，PPP改革把國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求在公共服務(wù)領(lǐng)域落實為一項實實在在的、可操作的政策機制；在中觀層面，PPP改革推動了行政體制、財政體制和投融資體制改革；在微觀層面，PPP改革倡導(dǎo)物有所值理念，在項目管理層面，通過公平競爭、全生命周期管理、風(fēng)險分配、績效付費、透明公開等創(chuàng)新管理手段，鼓勵社會資本創(chuàng)新提質(zhì)增效，使政府少花錢、多辦事、辦好事。

作者簡介：

袁曉波（1964-），男，湖北宜都人，上海財經(jīng)大學(xué)PPP研究中心專家委員會委員、河南省財政廳和湖北省財政廳PPP專家?guī)烊霂鞂＜?、副研究員、上海竑壹管理咨詢中心合伙人，研究方向：PPP、地方政府投融資。

葉夢麗（1996-），女，河南駐馬店人，上海竑壹管理咨詢中心項目經(jīng)理，研究方向：PPP、地方政府投融資。