今天是：2024年09月19日 歡迎您！
作者：魏華 蔣修寶
特許經(jīng)營(yíng)與政府和社會(huì)資本合作模式(以下簡(jiǎn)稱“PPP”)之間的關(guān)系，在現(xiàn)行不同的法規(guī)政策文件的表述中并不一致，沒有清晰統(tǒng)一、明確的規(guī)定，是項(xiàng)目實(shí)務(wù)中經(jīng)常為之困擾的問題。
一、概念梳理
根據(jù)《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式的指導(dǎo)意見》(國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào))，PPP是指：政府采取競(jìng)爭(zhēng)性方式擇優(yōu)選擇具有投資、運(yùn)營(yíng)管理能力的社會(huì)資本，雙方按照平等協(xié)商原則訂立合同，明確責(zé)權(quán)利關(guān)系，由社會(huì)資本提供公共服務(wù)，政府依據(jù)公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果向社會(huì)資本支付相應(yīng)對(duì)價(jià)，保證社會(huì)資本獲得合理收益。
根據(jù)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》(國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、住建部、交通運(yùn)輸部、水利部、中國(guó)人民銀行令第25號(hào)，以下簡(jiǎn)稱“25號(hào)令”)，特許經(jīng)營(yíng)是指：政府采用競(jìng)爭(zhēng)方式依法授權(quán)中華人民共和國(guó)境內(nèi)外的法人或者其他組織，通過協(xié)議明確權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，約定其在一定期限和范圍內(nèi)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)并獲得收益，提供公共產(chǎn)品或者公共服務(wù)。
此外，國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)明確：(十二)廣泛采用政府和社會(huì)資本合作模式提供公共服務(wù)。在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵(lì)采用政府和社會(huì)資本合作模式，吸引社會(huì)資本參與。其中，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等特定領(lǐng)域需要實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的，按25號(hào)令執(zhí)行。25號(hào)令第二條明確：中華人民共和國(guó)境內(nèi)的能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，適用本辦法。
《最高人民法院關(guān)于審理行政協(xié)議案件若干問題的規(guī)定》(法釋〔2019〕17號(hào))將特許經(jīng)營(yíng)與PPP按照并列關(guān)系安排。該規(guī)定第二條：公民、法人或者其他組織就下列行政協(xié)議提起行政訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)依法受理：(一)政府特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議;(五)符合本規(guī)定第一條規(guī)定的政府與社會(huì)資本合作協(xié)議(此處，特許經(jīng)營(yíng)與PPP屬于一種并列關(guān)系)。
從國(guó)務(wù)院文件、發(fā)改委六部門的規(guī)章規(guī)定看，特許經(jīng)營(yíng)與PPP兩者有一定的相似性，一般認(rèn)為，PPP模式適用的范圍領(lǐng)域比特許經(jīng)營(yíng)要寬、要多，但無(wú)論是國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)，還是25號(hào)令均很明確，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等不少于5個(gè)特定領(lǐng)域需要實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的，應(yīng)當(dāng)按照25號(hào)令規(guī)定執(zhí)行。
二、兩者的區(qū)別
當(dāng)前在實(shí)務(wù)中，多將PPP模式和特許經(jīng)營(yíng)混用，不做區(qū)分，或者將特許經(jīng)營(yíng)作為PPP模式之下的一個(gè)概念。但兩者確實(shí)存在一定的區(qū)別：
?。ǎ保?/span>依據(jù)的法規(guī)政策文件及效力層級(jí)不同
特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施的主要依據(jù)除了25號(hào)令外，還有《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》(國(guó)務(wù)院令第613號(hào))以及《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》(住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部令第24號(hào))、《經(jīng)營(yíng)性公路建設(shè)項(xiàng)目投資人招標(biāo)投標(biāo)管理規(guī)定》(交通運(yùn)輸部令2015年第13號(hào))等行政規(guī)章及行業(yè)部門規(guī)章。而PPP模式實(shí)施的主要依據(jù)除了前述國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)之外，主要是財(cái)政部門的若干規(guī)范性文件，以及財(cái)政部與其他相關(guān)部門聯(lián)合印發(fā)的若干規(guī)范性文件。
從兩種模式的法律依據(jù)效力層級(jí)看，特許經(jīng)營(yíng)的主要依據(jù)是行政法規(guī)、部門規(guī)章，而PPP模式的主要依據(jù)是國(guó)務(wù)院各有關(guān)部門的規(guī)范性文件。顯然，特許經(jīng)營(yíng)模式的法律依據(jù)效力更強(qiáng)。
?。ǎ玻款^、參與部門不同，管理體制不同
根據(jù)25號(hào)令的要求，除需要政府提供可行性缺口補(bǔ)助或者開展物有所值評(píng)估的項(xiàng)目，需要由財(cái)政部門負(fù)責(zé)開展相關(guān)工作外，特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的主要牽頭部門為本級(jí)行業(yè)主管部門(或項(xiàng)目提出部門)，一般不過多涉及財(cái)政部門，其他部門在項(xiàng)目推進(jìn)工作中主要是按照職能分工參與，提出相應(yīng)意見、建議。沒有強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目全生命周期中財(cái)政部門的持續(xù)管理問題。而PPP模式中，根據(jù)財(cái)政部有關(guān)文件規(guī)定，參與部門比較多，包括實(shí)施機(jī)構(gòu)(一般為行業(yè)主管部門)、當(dāng)?shù)厝嗣裾?、?guī)劃部門等，并需要由本級(jí)財(cái)政部門嚴(yán)格開展物有所值及財(cái)政承受能力論證。PPP項(xiàng)目“入庫(kù)”過程中，還涉及向上級(jí)財(cái)政部門報(bào)批，直至通過財(cái)政部的審核及強(qiáng)調(diào)全生命周期的持續(xù)監(jiān)管。
（３）實(shí)施的程序不同
特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目的實(shí)施程序主要依據(jù)為25號(hào)令，并同時(shí)遵守行業(yè)規(guī)章政策文件規(guī)定。如收費(fèi)公路領(lǐng)域?qū)嵤┨卦S經(jīng)營(yíng)的，需要同時(shí)遵守《經(jīng)營(yíng)性公路建設(shè)項(xiàng)目投資人招標(biāo)投標(biāo)管理規(guī)定》(交通運(yùn)輸部令2015年第13號(hào))。根據(jù)25號(hào)令，對(duì)于不需要缺口補(bǔ)助的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，不需要財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)，也未見有強(qiáng)制“入庫(kù)”的要求。但對(duì)于需要政府提供可行性缺口補(bǔ)助或者開展財(cái)政承受能力論證的，應(yīng)當(dāng)由財(cái)政部門負(fù)責(zé)開展相關(guān)工作。也就是說，對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，可以按照項(xiàng)目自身是否需要財(cái)政部門提供缺口補(bǔ)助資金而區(qū)分是否需要“入庫(kù)”，對(duì)于不需要財(cái)政缺口補(bǔ)助的項(xiàng)目，沒有必要履行財(cái)政部門主導(dǎo)的“入庫(kù)”程序，而對(duì)于需要政府缺口補(bǔ)助的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，由于涉及未來(lái)預(yù)算安排，則需要按照要求開展財(cái)政承受能力論證并履行“入庫(kù)”程序。對(duì)于不需要“入庫(kù)”的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，項(xiàng)目實(shí)施周期相對(duì)較短。
而PPP模式需要嚴(yán)格按照財(cái)政部門《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》(財(cái)金〔2014〕113號(hào))、《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》(財(cái)庫(kù)〔2014〕215號(hào))等一系列規(guī)范文件要求，履行編制“兩評(píng)一案”、政府內(nèi)部決策、申報(bào)“入庫(kù)”等程序，所需要時(shí)間周期較長(zhǎng)。實(shí)踐中，一般從項(xiàng)目啟動(dòng)，到完成社會(huì)資本方采購(gòu)、簽訂完P(guān)PP項(xiàng)目合同，周期大多在6-12個(gè)月。
與財(cái)政部門的“入庫(kù)”要求并列，發(fā)改系統(tǒng)也有一套項(xiàng)目強(qiáng)制“入庫(kù)”要求?！秶?guó)家發(fā)展改革委關(guān)于依法依規(guī)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目投資和建設(shè)管理的通知》(發(fā)改投資規(guī)〔2019〕1098號(hào))規(guī)定，依托在線平臺(tái)建立全國(guó)PPP項(xiàng)目信息監(jiān)測(cè)服務(wù)平臺(tái)，加強(qiáng)PPP項(xiàng)目管理和信息監(jiān)測(cè)，未錄入全國(guó)PPP項(xiàng)目信息監(jiān)測(cè)服務(wù)平臺(tái)的項(xiàng)目為不規(guī)范項(xiàng)目。但由于實(shí)際工作中發(fā)改系統(tǒng)PPP“項(xiàng)目庫(kù)”入庫(kù)程序簡(jiǎn)便，由地方發(fā)改部門自行負(fù)責(zé)填報(bào)即可，無(wú)實(shí)質(zhì)性入庫(kù)審核程序，且是否入庫(kù)不直接涉及項(xiàng)目預(yù)算支出，目前在實(shí)際工作中對(duì)項(xiàng)目實(shí)施并無(wú)有效約束，發(fā)改系統(tǒng)前述文件的“入庫(kù)”要求暫未對(duì)實(shí)際工作產(chǎn)生影響。
?。ǎ矗?/span>對(duì)投資人要求不同
25號(hào)令對(duì)特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人的要求并無(wú)特別限制，本級(jí)人民政府所屬國(guó)有企業(yè)是否能夠參與本地特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)，在該規(guī)章中并無(wú)特別限制或要求，其他有關(guān)特許經(jīng)營(yíng)的規(guī)章中也無(wú)相應(yīng)的限制或要求。由此可以理解，本地國(guó)有企業(yè)(包括平臺(tái)公司)可以作為潛在投資人參與特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)。
根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》(財(cái)金〔2019〕10號(hào))要求，本級(jí)政府所屬的各類融資平臺(tái)公司、融資平臺(tái)公司參股并能對(duì)其經(jīng)營(yíng)活動(dòng)構(gòu)成實(shí)質(zhì)性影響的國(guó)有企業(yè)不得作為社會(huì)資本參與本級(jí)PPP項(xiàng)目。即財(cái)政部門的入庫(kù)項(xiàng)目，選擇投資人時(shí)，原則上本級(jí)平臺(tái)公司及其下屬企業(yè)不得參與。否則為不規(guī)范的PPP項(xiàng)目，有被清理“出庫(kù)”，進(jìn)而導(dǎo)致項(xiàng)目未來(lái)無(wú)法獲得融資、政府無(wú)法安排財(cái)政預(yù)算支出等巨大風(fēng)險(xiǎn)。
?。ǎ担?/span>社會(huì)認(rèn)可度不同
在2014年財(cái)政部門主導(dǎo)的PPP模式廣泛實(shí)施之前，收費(fèi)公路、市政行業(yè)等領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目在三十多年的發(fā)展中，無(wú)論是否涉及政府未來(lái)年度的缺口補(bǔ)助，金融機(jī)構(gòu)、投資人均積極參與項(xiàng)目。
2014年財(cái)政部門主導(dǎo)的PPP模式廣泛實(shí)施之后，由于絕大多數(shù)項(xiàng)目均需要政府未來(lái)年度缺口補(bǔ)助或直接為純政府付費(fèi)(污水、垃圾等靜脈類項(xiàng)目在預(yù)算法有關(guān)基金管理的模式下，也是按照政府付費(fèi)PPP項(xiàng)目進(jìn)行管理)，不需要政府預(yù)算資金安排的項(xiàng)目非常少，絕大多數(shù)項(xiàng)目必須“入庫(kù)”，才能保證后續(xù)投資回報(bào)有可靠的預(yù)算資金保障。在此背景下，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)、有關(guān)政府部門、投資人、金融機(jī)構(gòu)等逐步形成一種認(rèn)識(shí)，認(rèn)為所有項(xiàng)目均需要按照財(cái)政部門主導(dǎo)的PPP模式實(shí)施，履行“入庫(kù)”程序才是合規(guī)的項(xiàng)目。反而對(duì)于特許經(jīng)營(yíng)模式、對(duì)于25號(hào)令的實(shí)施、對(duì)于有著更高法律依據(jù)的特許經(jīng)營(yíng)模式的推行和實(shí)踐，普遍了解不夠。
三、兩者的相似之處
特許經(jīng)營(yíng)與PPP模式在項(xiàng)目實(shí)務(wù)中，之所以會(huì)出現(xiàn)模糊不清，甚至混亂的認(rèn)識(shí)，是因?yàn)閮煞N模式確實(shí)有諸多相似之處。
?。ǎ保?/span>參與主體相似
無(wú)論是特許經(jīng)營(yíng)，還是PPP模式，均為兩方主體的合作。其中，一方是負(fù)有相應(yīng)職能的政府及其所屬的職能部門，另一方是社會(huì)資本(或稱投資人)。
（２）適用領(lǐng)域有交集
國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)明確，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等公共服務(wù)領(lǐng)域，鼓勵(lì)采用政府和社會(huì)資本合作模式，吸引社會(huì)資本參與。其中，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等特定領(lǐng)域需要實(shí)施特許經(jīng)營(yíng)的，按25號(hào)令執(zhí)行。25號(hào)令第二條進(jìn)一步明確，中華人民共和國(guó)境內(nèi)的能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，適用本辦法。
總體而言，兩者適用的領(lǐng)域均涉及政府提供的公共產(chǎn)品、公共服務(wù)，只是PPP的范圍相對(duì)更寬，其不僅包括大量具有工程建設(shè)內(nèi)容的基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)、行業(yè)等“重建設(shè)”或“建設(shè)運(yùn)營(yíng)并重”的領(lǐng)域，還包括醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、文化等“重運(yùn)營(yíng)”的領(lǐng)域。
?。ǎ常┏绦蛏舷嗨?/span>
對(duì)于不需要政府提供可行性缺口補(bǔ)助或者開展物有所值評(píng)估的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目，實(shí)施程序主要包括：一是，縣級(jí)以上人民政府有關(guān)行業(yè)主管部門或政府授權(quán)部門提出項(xiàng)目實(shí)施方案;二是，項(xiàng)目提出部門委托第三方機(jī)構(gòu)開展可行性評(píng)估并完善實(shí)施方案;三是，項(xiàng)目提出部門會(huì)同有關(guān)部門對(duì)項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行審查，并報(bào)本級(jí)人民政府審批，政府批復(fù)實(shí)施方案并授權(quán)相關(guān)部門或單位作為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu);四是，項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)按照批復(fù)的實(shí)施方案進(jìn)行特許經(jīng)營(yíng)者采購(gòu)并與中標(biāo)者簽訂特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議;最后，進(jìn)入項(xiàng)目履約及監(jiān)管階段。
對(duì)于自身收益無(wú)法滿足投資人投資收益及合理回報(bào)的項(xiàng)目，則需要按照財(cái)政部門的規(guī)定開展物有所值評(píng)價(jià)及財(cái)政承受能力論證(25號(hào)令第十一條第二款)。
而PPP模式的實(shí)施，根據(jù)財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》(財(cái)金〔2014〕113號(hào))提供的操作流程圖，被歸納為“5-19”步驟。該步驟與特許經(jīng)營(yíng)實(shí)施程序在順序上基本相同。差別主要在于PPP模式需要完成“入庫(kù)”程序，且需要在全生命周期內(nèi)接受上級(jí)財(cái)政部門的監(jiān)管。兩者在程序上的差別，即特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目在本級(jí)政府及其職能部門的范圍內(nèi)可以解決項(xiàng)目實(shí)施的全部程序問題，而PPP項(xiàng)目除了本級(jí)政府及其職能部門需要完成的程序之外，還需要完成“入庫(kù)”申報(bào)及接受上級(jí)財(cái)政部門的持續(xù)監(jiān)管。
?。ǎ矗┙灰讬C(jī)制上相似
基于兩種模式在主體、適用領(lǐng)域及程序上的相同或相關(guān)或相似的特點(diǎn)，兩種模式的實(shí)施方案及項(xiàng)目合同，無(wú)論是篇章體例，還是需要明確的內(nèi)容、主要權(quán)利義務(wù)、約束機(jī)制上，均大同小異。
四、兩種模式在實(shí)踐中的適用
在實(shí)踐中，兩種模式對(duì)于經(jīng)營(yíng)收入不足以覆蓋投資人投資成本及合理回報(bào)的項(xiàng)目(包括給予建設(shè)補(bǔ)助仍不足以覆蓋)，由于該類項(xiàng)目需要政府支付運(yùn)營(yíng)缺口，按照財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)運(yùn)行的通知》(財(cái)金〔2015〕166號(hào))文件要求，原則上必須“入庫(kù)”方可允許納入未來(lái)政府預(yù)算支出，因此也就必須申請(qǐng)進(jìn)入財(cái)政部的項(xiàng)目庫(kù)，相應(yīng)地也就必須按照PPP模式實(shí)施。因此，在這類項(xiàng)目上沒有必要糾結(jié)兩種模式的選擇適用，而應(yīng)直接適用PPP模式完成“入庫(kù)”程序，否則將面臨項(xiàng)目缺口未來(lái)不能列入地方財(cái)政支出預(yù)算的風(fēng)險(xiǎn)。
真正使兩種模式產(chǎn)生適用區(qū)別的，主要是在實(shí)踐中，存在項(xiàng)目自身收益好，或者通過政府建設(shè)補(bǔ)助加項(xiàng)目自身收益，可以完全覆蓋投資成本及獲得合理收益的項(xiàng)目，如何選擇項(xiàng)目實(shí)施模式的問題。該類項(xiàng)目按照收益可以分為三種情況，第一種是，自身收益充沛，投資人需要向政府支付特許費(fèi);第二種是，投資人與政府互不支付費(fèi)用，項(xiàng)目投入與收益可以實(shí)現(xiàn)自求平衡;第三種是，項(xiàng)目效益較差，但通過政府給予建設(shè)補(bǔ)助即可滿足投資人回收建設(shè)成本并獲得合理回報(bào)，不需要政府支付運(yùn)營(yíng)期補(bǔ)助。
對(duì)于這類“強(qiáng)經(jīng)營(yíng)性”的項(xiàng)目，結(jié)合前述兩種模式的異同點(diǎn)分析，如以特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施，則明顯優(yōu)于PPP模式實(shí)施：
1.此類項(xiàng)目未來(lái)不需要政府安排預(yù)算支出，而有可能由投資人向政府支付特許經(jīng)營(yíng)費(fèi)，不需要履行財(cái)政承受能力論證等“入庫(kù)”所需程序。由于不涉及運(yùn)營(yíng)期補(bǔ)助，按照25號(hào)令的要求，不需要進(jìn)行財(cái)政承受能力論證且不需要進(jìn)行工作量比較大的“入庫(kù)”程序，相對(duì)比較簡(jiǎn)便。如果項(xiàng)目效益測(cè)算較為樂觀，投資人還需要按照特許經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)值評(píng)估及招標(biāo)結(jié)果向政府支付費(fèi)用，以獲得項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。因此，與一般PPP項(xiàng)目需要政府投入不同，該類項(xiàng)目不需要政府未來(lái)安排預(yù)算支出，是否“入庫(kù)”對(duì)項(xiàng)目的實(shí)施沒有影響。
2.增加項(xiàng)目投資人選擇范圍，為本級(jí)國(guó)有企業(yè)參與投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)提供了機(jī)會(huì)，有利于為本級(jí)國(guó)有企業(yè)增加優(yōu)質(zhì)、大體量經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，助力國(guó)有平臺(tái)公司市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。財(cái)政部門現(xiàn)行政策明確，PPP項(xiàng)目原則上不允許本級(jí)國(guó)有企業(yè)參與競(jìng)爭(zhēng)。但此類項(xiàng)目如果按照特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施，按照25號(hào)令有關(guān)規(guī)定，對(duì)投資人是否為本級(jí)國(guó)有企業(yè)并無(wú)限制或禁止性規(guī)定。對(duì)于此類強(qiáng)經(jīng)營(yíng)性的項(xiàng)目，如果本級(jí)國(guó)有企業(yè)能夠參與實(shí)施，則能夠在順利完成項(xiàng)目運(yùn)作的同時(shí)，還可以為本級(jí)國(guó)有企業(yè)增加優(yōu)質(zhì)、大體量的經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)，有利于快速做大、做強(qiáng)本級(jí)國(guó)有企業(yè)，有利于助力政府“平臺(tái)公司”轉(zhuǎn)型。
3.如本級(jí)國(guó)有企業(yè)有機(jī)會(huì)參與投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)有利于項(xiàng)目落地實(shí)施?；诒炯?jí)國(guó)有企業(yè)的特點(diǎn)，如本級(jí)國(guó)有企業(yè)有機(jī)會(huì)參與投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)，有以下優(yōu)點(diǎn)：
一是，可以降低項(xiàng)目落地實(shí)施難度，加快項(xiàng)目談判進(jìn)度，提高項(xiàng)目落地速度。二是，避免項(xiàng)目出現(xiàn)因投資人競(jìng)爭(zhēng)不足導(dǎo)致的惡意壓價(jià)、惡意抬高項(xiàng)目條件等現(xiàn)象。在當(dāng)前投資人整體占主動(dòng)、強(qiáng)勢(shì)地位的情況下，投資人為盡量規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，提高投資回報(bào)，存在著非本地國(guó)有企業(yè)參與者亂提條件、惡意壓價(jià)、中標(biāo)不簽約等不正?，F(xiàn)象，項(xiàng)目真實(shí)價(jià)值無(wú)法得到客觀確認(rèn)，公共利益難以得到切實(shí)保障。三是，可能在一定程度上更有利于項(xiàng)目融資，降低融資成本。四是，降低項(xiàng)目實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)，確保項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，效果可控。
五、當(dāng)前實(shí)務(wù)工作中存在的突出問題
（１）模式的選擇需要先行考慮金融機(jī)構(gòu)及投資人的認(rèn)可情況。
目前PPP模式更容易獲得各方認(rèn)可和接受。如具體項(xiàng)目擬采用特許經(jīng)營(yíng)模式，則需要提前與意向金融機(jī)構(gòu)及潛在投資人進(jìn)行溝通，以便獲得相關(guān)方對(duì)模式的認(rèn)可和接受，確認(rèn)項(xiàng)目具有可融資性、競(jìng)爭(zhēng)性，保障項(xiàng)目順利落地實(shí)施。
此外，為避免項(xiàng)目實(shí)施過程中，可能會(huì)因?yàn)槟Ｊ竭x擇而影響項(xiàng)目的推進(jìn)實(shí)施，在方案準(zhǔn)備時(shí)，可以考慮“兩條腿走路”的模式。由于兩種模式前期需要準(zhǔn)備的要件內(nèi)容并無(wú)大的差別，可以按照兩種模式同時(shí)進(jìn)行準(zhǔn)備，在按照特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施時(shí)，同步準(zhǔn)備PPP模式的入庫(kù)工作。一旦按照特許經(jīng)營(yíng)模式推進(jìn)不順利，可以快速轉(zhuǎn)換為PPP模式，不至于影響項(xiàng)目推進(jìn)時(shí)間。
?。ǎ玻?/span>PPP項(xiàng)目中工程建設(shè)內(nèi)容是否一律可以適用“兩招并一招”的模式?
“兩招并一招”的直接法律依據(jù)為《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》(國(guó)務(wù)院令第613號(hào))第九條：“除招標(biāo)投標(biāo)法第六十六條規(guī)定的可以不進(jìn)行招標(biāo)的特殊情況外，有下列情形之一的，可以不進(jìn)行招標(biāo)：(三)已通過招標(biāo)方式選定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目投資人依法能夠自行建設(shè)、生產(chǎn)或者提供”。
根據(jù)規(guī)定，“兩招并一招”適用條件有三個(gè)：一是已通過招標(biāo)方式選定投資人;二是適用于特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目;三是投資人有相應(yīng)能力。
在目前的PPP項(xiàng)目實(shí)踐中，一般是采用投資人聯(lián)合體的方式，由有相應(yīng)施工資質(zhì)的聯(lián)合體成員直接與PPP項(xiàng)目公司簽署項(xiàng)目范圍內(nèi)的施工合同，完成建設(shè)施工內(nèi)容，而對(duì)項(xiàng)目是否有傳統(tǒng)意義上的經(jīng)營(yíng)內(nèi)容，項(xiàng)目自身是否有相應(yīng)的“現(xiàn)金流”而在所不問，由此造成的現(xiàn)象就是幾乎所有的PPP項(xiàng)目中的建設(shè)施工內(nèi)容均通過這一方式實(shí)現(xiàn)了工程的發(fā)承包。
但由此引發(fā)的一個(gè)問題就是，采用“兩招并一招”的PPP項(xiàng)目都是特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目嗎?如果不是，則存在著建設(shè)施工合同的簽訂是否合法的重大問題。
現(xiàn)行的法規(guī)規(guī)章中，對(duì)“特許經(jīng)營(yíng)”的概念并未見必須以使用者付費(fèi)或項(xiàng)目必須有自身的“現(xiàn)金流”為前提條件，對(duì)于“特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目”則相應(yīng)地存在著模糊認(rèn)識(shí)。比如，政府付費(fèi)的公路項(xiàng)目、市政道路項(xiàng)目、河道治理項(xiàng)目，是《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》(國(guó)務(wù)院令第613號(hào))第九條所指的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目嗎?目前并無(wú)一個(gè)明確的界定。
特許經(jīng)營(yíng)模式與PPP模式有共同點(diǎn)，也有不一致之處，兩種模式在適用中各有優(yōu)勢(shì)，需要根據(jù)具體項(xiàng)目的具體情況選擇適用。造成兩種模式模糊不清的原因是立法制度“供給”的滯后與不足。當(dāng)前，需要從更高層面的立法上對(duì)兩種模式或歸結(jié)為一種模式后的概念、內(nèi)涵進(jìn)行界定，對(duì)不同甚至互相沖突的適用規(guī)則進(jìn)行統(tǒng)一，以便實(shí)務(wù)中更好地掌握、適用，確保項(xiàng)目推進(jìn)依法合規(guī)。
作者簡(jiǎn)介：
魏華，河南鏡涵律師事務(wù)所專職律師、合伙人，研究生學(xué)歷，主要業(yè)務(wù)方向?yàn)榛A(chǔ)設(shè)施投融資及建設(shè)、國(guó)資國(guó)企、行政法律事務(wù)。著有《從退庫(kù)項(xiàng)目看社會(huì)資本投資PPP項(xiàng)目的風(fēng)控要點(diǎn)》等文章。
蔣修寶，河南鏡涵律師事務(wù)所專職律師，主任，河南省財(cái)政廳、湖北省財(cái)政廳、山西省財(cái)政廳、杭州市等多省市PPP專家?guī)鞂＜?。為?0個(gè)PPP項(xiàng)目提供過法律服務(wù)，牽頭多項(xiàng)PPP科研課題研究，發(fā)表有《PPP模式下的履約擔(dān)保體系》、《PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)分配與管理》等專業(yè)文章。
（來(lái)源：河南鏡涵律師事務(wù)所）
豫資公司
咱的駐馬店
豫公網(wǎng)安備 41170202000364號(hào)
