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特約撰稿人：吳子秀 楊婷婷 仝臣杰
2014年中央政府開始大力推廣PPP在中國的實施，在過去的幾年，地方政府PPP項目不斷落地，根據(jù)全國PPP綜合信息平臺項目管理庫2019年11月報數(shù)據(jù)顯示：2014年以來，累計入庫項目9399個，投資額14.3萬億；累計落地項目6216個，投資額9.5萬億，落地率66.1%；累計開工項目3616個，投資額5.4萬億，開工率58.2%。
與此相關(guān)，目前的PPP項目，不少已進入或即將進入運營期，面臨著運營績效考核設(shè)計與執(zhí)行的問題，同時涉及依據(jù)考核結(jié)果進行合理付費的關(guān)鍵性問題。
近年來，駐馬店市PPP項目蓬勃發(fā)展，不少項目都遇到類似的問題。因此，本文以A項目為例，通過對PPP項目績效付費機制的探討，梳理了PPP績效付費的流程，總結(jié)績效付費中的重難點和應(yīng)對之策，預(yù)期能為駐馬店市PPP項目順利開展績效考核和實施績效付費提供參考。
一、A項目的基本情況及存在問題
A項目為五個道路工程打捆實施PPP項目，主要建設(shè)內(nèi)容為5條道路及配套排水、消防、照明、綠化、附屬設(shè)施等。項目總投資33158萬元，合作期為17年，其中建設(shè)期2年，運營期15年。目前該項目已有3（數(shù)字是否需要統(tǒng)一）條道路完成竣工驗收，即將進入運營期，剩余兩條道路處于建設(shè)中。對已完成竣工驗收的3條道路，項目公司擬向政府申請?zhí)崆爸Ц对摬糠诌\營補貼。但政府以項目尚未進入運營期為由，拒絕支付運營補貼。
二、績效付費流程
（一）界定PPP項目轉(zhuǎn)運營時間節(jié)點
PPP項目轉(zhuǎn)運營時間節(jié)點對政府方和項目公司來說都是非常重要的時間點。對政府方而言，項目開始運營意味著可以開始提供公共產(chǎn)品或服務(wù)；對項目公司而言，項目開始運營后才能開始獲得付費。PPP項目運營期開始計算前提條件如下：政府方和項目公司、其他參建單位等共同組成驗收主體，進行項目竣工驗收，竣工驗收合格后發(fā)放《項目竣工驗收合格通知書》，財政部門進行竣工決算審計并批復(fù)《項目竣工財務(wù)決算審核報告》。
（二）開展PPP項目績效考核
PPP項目開始進入運營期后，每年由實施機構(gòu)與財政部門等政府相關(guān)單位自行組織考核或由實施機構(gòu)委托第三方考核評估單位根據(jù)運營維護考核實施細則實施績效考核，對項目公司提供的運營維護管理質(zhì)量進行監(jiān)督考核并進行公眾滿意度調(diào)查。PPP項目運營期績效考核基本流程如下：
（1）確定績效考核參與方：PPP績效考核的評價方包括財政部門、實施機構(gòu)或其他行業(yè)主管部門，也可引入第三方機構(gòu)。PPP績效考核的被評價方為項目公司。
（2）編制績效考核工作方案：根據(jù)項目實施方案和項目合同編制績效考核工作方案，內(nèi)容包括項目背景、項目概況、項目目的、項目內(nèi)容及進度、考核程序、考核方式、考核范圍與內(nèi)容、考核指標體系、考核結(jié)果應(yīng)用等。
（3）財政部門或?qū)嵤C構(gòu)組織專家組對績效考核工作方案進行評審，并出具評審意見，實施機構(gòu)或第三方評價機構(gòu)根據(jù)評審意見對績效考核工作方案進行調(diào)整完善。
（4）根據(jù)評審?fù)ㄟ^的績效考核工作方案，通過數(shù)據(jù)采集分析，進行績效考核。
（5）出具績效考核評價報告。
（6）財政部門或?qū)嵤C構(gòu)組織專家組對績效考核評價報告進行評審，對考核結(jié)果進行認定。
（7）根據(jù)績效考核評價報告提出整改意見與措施，項目公司根據(jù)整改意見進行整改。
（8）實施機構(gòu)將經(jīng)認定無異議后的績效考核評價報告及相關(guān)文件報送財政部門審核。
（9）績效考核結(jié)果及應(yīng)用公示。
（三）項目公司提出PPP項目運營期政府補貼申請
在PPP項目合同約定的支付日期前，項目公司依據(jù)PPP項目合同約定和績效考核結(jié)果，向?qū)嵤C構(gòu)和財政局PPP中心提出PPP項目政府付費或可行性缺口補助的支付申請。
（四）實施機構(gòu)和財政局確認支付PPP項目付費金額
實施機構(gòu)和財政局PPP管理部門依據(jù)績效評價、價格調(diào)整等因素，確定政府付費金額，若實施機構(gòu)測算的付費金額與項目公司申請的費用金額有出入，雙方需進行費用談判，對費用數(shù)額進行必要的調(diào)整，并達成一致意見。
（五）PPP項目付費金額的支付
實施機構(gòu)向同級財政預(yù)算部門提交PPP項目服務(wù)費支付申請；財政預(yù)算部門對實施機構(gòu)提交的PPP項目費用支付申請進行審核，充分考慮運營成本、績效評價、價格調(diào)整等因素，確定需要支付的服務(wù)費金額；在PPP合同約定期限內(nèi),財政部門按照審定的金額支付給項目公司。
三、績效付費實施重難點
（一）準確界定打包項目轉(zhuǎn)運營時間節(jié)點
打包項目往往子項目類型較多且性質(zhì)各異，涉及多個子項目的投融資、建設(shè)、運營和移交。多個子項目如何界定轉(zhuǎn)運營時間節(jié)點，成為政府付費的難點。對于建設(shè)期較長，或子項目獨立性更強，運作邊界清晰的打包項目，可以考慮采取“子項目單獨建設(shè)期+固定運營期（分別移交）”的設(shè)置方式，此種方式約定每個子項目竣工驗收后分別進入運營期，每個子項目的運營期限固定，在運營期結(jié)束后分別移交。
A項目中各子項目工程獨立性較強，運作邊界清晰，每個子項目工程都有對應(yīng)可執(zhí)行的績效考核辦法，在移交后不影響其他子項目的運營維護，可采取“子項目單獨建設(shè)期+固定運營期（分別移交）”的方式，項目公司可進一步與政府方協(xié)商約定每個子項目竣工驗收后分別進入運營期，根據(jù)各自的績效考核結(jié)果即可支付運營補貼支出。
（二）建設(shè)成本的認定
PPP項目一般都會在合同中約定以審計結(jié)果作為竣工結(jié)算或建設(shè)成本認定的依據(jù)。但如果項目竣工驗收后，審計工作拖延時間太長，甚至到項目第一次支付運營補貼時仍未完成，就會影響政府方對項目公司的按時付費，損害項目公司的合法權(quán)益。
若因政府方原因造成審計和竣工結(jié)算延遲，無法確定實際建設(shè)成本的，項目公司可與政府方進一步協(xié)商約定按合同中總投資額為建設(shè)成本，并據(jù)此測算政府補貼支出進行付費，待審計完成后依據(jù)實際的建設(shè)成本重新測算，在后期付費時相應(yīng)地調(diào)整。
（三）建立績效考核爭議解決機制
由于PPP績效考核的主體與客體之間立場不同，政府與項目公司在考核過程中及考核結(jié)果的認定與應(yīng)用必然存在爭議。為避免爭議造成項目損失，政府與項目公司可積極建立爭議解決機制。
1、建立過程控制機制。在考核方案的編制、方案評審、數(shù)據(jù)采集、實施評價、出具評價報告、報告評審的過程中，充分聽取項目公司意見，增強項目公司參與度，對項目公司與政府方之間的爭議進行合理分析、權(quán)衡并進行有效地溝通，最終達成一致意見。
2、形成聯(lián)合評審機制。在績效考核工作方案和評審報告中，財政部門或?qū)嵤C構(gòu)作為組織方，專家組對績效考核方案及報告進行評審，為保證考核結(jié)果的科學性、合理性、有效性，減少考核結(jié)果爭議，除可引入獨立的第三方評價機構(gòu)外，還可建立公眾、人大代表、審計部門、行業(yè)主管部門等聯(lián)合評審機制。
四、結(jié)語
PPP項目績效考核直接關(guān)系到項目能否足額獲得付費，甚至關(guān)系到能否獲得付費，涉及政府和社會資本方的直接利益?？冃Ц顿M應(yīng)遵從項目合同約定，績效考核結(jié)果應(yīng)經(jīng)政府與社會資本方雙方認可，以此為基礎(chǔ)的績效付費才能使雙方均滿意，促進項目順利實施。
作者簡介：
吳子秀（1967-），男，畢業(yè)于上海財經(jīng)大學財政專業(yè)。上海財經(jīng)大學PPP研究中心主任助理、上海竑壹管理咨詢中心（有限合伙）總經(jīng)理，河南省財政廳PPP入庫專家、湖北省財政廳PPP入庫專家、中原豫資投資控股集團有限公司專家?guī)鞂＜?。長于：PPP政策及項目管理、財務(wù)、投融資。
楊婷婷（1994-），女，河南商丘人，經(jīng)濟學碩士研究生，上海竑壹管理咨詢中心（有限合伙）項目經(jīng)理，長于：PPP項目績效管理
仝臣杰（1992-），男，上海竑壹管理咨詢中心（有限合伙）項目經(jīng)理，長于：PPP項目管理
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